全国人大代表建议：制定非金融机构支付服务管理条例
来源：金融时报
年来，第三方支付服务迅速发展。2013年1月末，全国已有223家机构获得支付业务许可。为规范第三方支付服务市场发展，来自金融系统的全国人大代表杨子强、周振海提出建议，急需制定出台《非金融机构支付服务管理条例》，以行政法规的形式为规范非金融机构支付服务市场发展提供有力的法律保障。
杨子强：提高对非金融机构支付的监督管理水平
全国人大代表、人民银行济南分行行长杨子强认为，为履行《中华人民共和国中国人民银行法》所赋予的“维护支付、清算系统的正常运行”等职责，2010年人民银行制定发布了《非金融机构支付服务管理办法》，初步构建起对非金融机构支付业务的监督管理框架。但《办法》作为部门规章，法律层级低、调整范围窄、规范力度有限，迫切需要尽快提升《办法》法律层次，制定《非金融机构支付服务管理条例》。
杨子强分析，《办法》难以全面保护商户和客户信息、维护消费者合法权益。近年来，我国第三方互联网支付业务迅速发展，2012年交易规模达3.8万亿元，与之相关的挪用备付金、洗钱以及系统运营安全等风险明显增多。同时，非金融机构掌握了大量商户和客户信息，由于信息保护不当引发的伪卡欺诈、洗钱套现、投诉举报等问题时有发生。而目前《办法》仅能设置警告和3万元以下的罚款，对各种违法行为的处罚力度明显不足，难以对违规违法行为给予有力威慑。
另外，《办法》难以规范相关部门之间的职责分工、构建有效的监管合作机制。目前，关于非金融支付的监管要求分散在《办法》、《国务院办公厅转发人民银行监察部等部门关于规范商业预付卡管理意见的通知》（国办发〔2011〕25号）等部门规章或规范性文件中，缺乏统一的基本法规，难以全面规范部门之间的职责分工和监管合作，迫切需要以条例形式确定人民银行对非金融支付服务行业的监管职能，界定人民银行、商务部门、税务部门、工商部门的职责分工。
杨子强建议，一是制定非金融机构支付服务管理的基本法规。尽快制定《非金融机构支付服务管理条例》，作为非金融支付服务管理的基本法规，推动提高对整个行业的监督管理水平，促进行业规范健康发展。二是进一步明确非金融机构支付服务参与各方的权利义务，界定各部门之间的职责分工。三是建议进一步修改完善《中华人民共和国中国人民银行法》，明确规定人民银行对非金融支付服务行业的监管职责。
周振海：构建非金融机构支付制度规则
全国人大代表、人民银行昆明中心支行行长周振海表示，作为一种新型支付方式，非金融支付机构已经成为支付服务市场的一支重要力量。由于非金融支付服务的业务优势，其自身发展非常迅速。但是，随着非金融机构支付服务业务范围、规模的不断扩大和新的支付工具推广以及市场竞争的日趋激烈，一些固有的问题逐渐暴露，新的风险隐患也相继产生。
而《非金融机构支付服务管理办法》只是从宏观的角度对非金融支付机构办理支付业务的准入、经营进行规范，在立法的层级及规范的内容方面仍然存在一些不足，主要表现在，一是目前非金融机构支付服务只是以部门规章的形式加以规范，法律层级相对较低，规范力度有限。二是在消费者权益保护方面，还存在不足。三是没有明确法人支付机构退出市场的办法及相应的具体措施。
周振海建议，当前，非金融支付服务市场存在的问题必须通过必要的法规制度和监管措施及时加以预防和纠正。建议制定行政法规《非金融机构支付服务管理条例》，提升现行已发布的《非金融机构支付服务管理办法》法律层级，构建非金融机构支付制度规则，加强对非金融机构提供支付服务的监督管理，防范非金融机构提供服务过程中可能产生的风险，促进非金融支付服务市场健康规范发展，维护消费者的合法权益。
建议通过制定《非金融机构支付服务管理条例》解决以下几个问题：一是支付机构备付金利息的计付问题。依据现行规定，支付机构只能将客户备付金专户存放商业银行，并根据客户的支付指令使用这些客户备付金等。二是客户备付金的冻结与扣划问题。三是制定未获许可支付机构退出市场的办法及措施。四是加强非金融支付机构跨境支付监管，实行支付机构跨境支付业务审批制。
