作者 | 杨涛 「中国社科院金融所所长助理、研究员」
日前，央行领导在“两会”答记者问时指出，非银行支付产业在快速发展同时，也出现了一些问题，甚至有些支付机构出现“动机不纯”，这也是近期央行强化监管与推动多项制度改革的出发点。
在诸多关系国家金融重大战略的问题中，支付能够专门被拿出来讨论，也表明其影响力已经不容忽视。实际上，围绕第三方支付牌照、备付金集中存管、筹备中的网联等问题，近期各界也一直热议不断。
在历经多年耕耘之后，我国支付市场已经取得了令人瞩目的发展成就，某些领域在全球也逐渐居于前列。但在“大干快上”的高速发展之后，则需要进一步夯实创新的“土壤”，协调多元化的改革目标，并让“浑水摸鱼”的“劣币”退出市场。对此，我们认为应深入思考如下几方面内容。
第一，积极落实金融市场基础设施原则，围绕效率与风险的“ 跷跷板”，亟需提升对后者的关注。金融市场基础设施（Financial Market Infrastructures，FMIs）是当前最重要而且具有挑战性的金融研究领域之一，主要包括支付系统（Payment System）、中央证券存管（Central SecuritiesDepository）、证券结算系统（Securities Settlement System）、中央对手（Central Counterparty）、交易数据库（Trade Repository）。进入21 世纪以来，尤其是2008 年全球金融危机之后，各国都更加关注FMIs 的稳健性与安全性。2012年，CPSS和IOSCO（International Organization ofSecurities Commissions）联合发布了《金融市场基础设施原则》（PFMI），旨在形成全球共同努力完善金融市场基础设施的“软法”。在PFMI 的9 大方面里，加强全面风险管理成为主要内容，篇幅远大于其他要素。
之所以这样，就是因为金融市场基础设施具有特殊性，正如前美联储主席格林斯潘在其回忆录中写道：“若是要存心搞垮美国经济，只需摧毁电子支付系统就行了”。支付清算基础设施，如同经济基础设施一样，在初期严重缺乏的时候，需要加大建设力度、尽快布局，从而保障金融“交通和物流”的顺畅。但到了一定阶段之后，就需全面提高建设质量，严格防止“豆腐渣”工程和低效项目。
虽然近两年欧美也开始强调支付市场效率，但其已有多年的严格监管和“工程质量监督机制”。相比而言，我国则到了需大力抓好金融基础设施“项目监理”、有效防范风险的时点，当然这一“跷跷板”将来也是动态变化的。第三方支付作为“支付系统”的类型之一，也离不开这样的大势变迁。
第二，基于国家支付体系的战略视角，需要统筹安排，构建“多层次新型支付市场”。在经济基础设施建设中，重复建设、多头管理、资源浪费等一直受到关注。同样在金融基础设施建设中，随着“初级阶段”告一段落，也需要从国家支付体系的大视野，进行更好地战略统筹。
事实上，发达国家与发展中国家都开始意识到这一点。例如，美联储在2015 年发布《提升美国支付体系战略报告》之后，专门成立两个工作组，分别围绕效率与安全，重点推动美国支付体系变革，以应对国内外的挑战。
再如，2017 年初埃及成立了由总统领导的国家支付委员会，成员包括总理、央行行长以及国防部长、计划部长、内政部长、通讯部长、司法部长和财政部长等内阁成员以及情报总局、行政检察署、央行副行长、财政检查局等机构负责人。该机构负责减少银行部门外纸币的使用、支持和鼓励电子支付以及构建国家支付体系并对该体系框架进行监督以减少相应风险。还将促进民众对银行体系的利用，实现正式经济和非正式经济的融合、降低货币转移成本、增加税收、保护支付体系使用者的权益等。
我国支付清算体系是在较为薄弱的基础上快速发展起来的，有时呈现某些“多头并进”和“碎片化”现象。如今， 为了更好地承载金融创新与发展，就需要打造一个高效的“多层次新型支付市场”。对此，一方面需要从全局看问题，注重多重目标协调，如零售支付只是整个支付体系的组成部分，第三方支付则是新型零售支付领域正在探索的“沙盒地带”，不应只片面看问题，纠结于局部利益目标。另一方面，在法律、监管、治理等各方面，都需要加强跨部门的协调机制建设，有效应对功能日益复杂的支付清算设施，因为伴随金融机构的“混业”，金融基础设施更是不可避免地出现“边界模糊”。
第三，优化支付市场供给与培育有效需求，改善支付体系的“稳健性”与“弹性”。一方面，与日益增长的经济金融创新与发展需求相比，我国的金融基础设施有效供给仍然严重不足。就零售支付而言，这种有效供给更需强调结构与质量，而非“唯数量论”。例如，几百家拥有支付牌照的机构曾被作为改革成就，但当众多机构业务单一、同质甚至难以为继、某些“壳”牌照价格被恶炒至天价之时，显然市场是需要挤出“泡沫”和“无效供给”，构建更加严格的违规惩罚与退出机制。再如，处于灰色地带、无证从事支付业务的机构也数量众多，尤其是打着创新名义的某些模式，其风险不容小觑。还有，同样是电子支付业务，非银行支付机构的处理金额远远低于银行，处理笔数却逐渐超过银行，表明二者的服务定位差异。当然，除了零售支付之外，大额支付、证券清算结算设施等，也面临优化供给的迫切性。
另一方面，就需求而言，首先需要培育居民、企业和其他机构的有效支付清算需求，认清“过于花哨”和短期“过渡性”需求的局限性。支付如同道路设施一样，其提供的基本功能还是交通，路边设置广告宣传当然有必要，但如果太“吸引眼球”，或许也会带来“事故多发”。再如，以零售支付创新来促进消费非常重要，但如果居民收入、社会保障等条件跟不上，则便利支付加上金融杠杆共同作用于消费行为，最终不一定有利于居民福利提升。因此，支付清算的供给侧改革与需求管理，需要避免大起大落，在遵循市场规律的基础上，应该更加强调持续、稳健、均衡发展。
第四，处理好平台化与垂直化、国有化与民营化等基本关系，也是亟待解决的重大挑战。在金融市场基础设施建设过程中，需管理好一系列复杂关系。一则，基础设施自然具有某种“公共性”特征，支付清算设施也是如此，这就要求支付清算组织、系统可能需要在拥有“经营可持续”同时，不能忽视公共性原则。
二则，支付清算组织作为承载资金流动的、“四通八达”的基础设施，天然具有某种平台化特征，也是平台经济学理论的研究重点。与其同时，全球复杂支付体系也已悄然形成，支付近年来也逐步成为商业模式的一部分、市场营销的新手段。由此，在服务平台参与者与自身掌控产业链之间，或许会面临某种权衡困局，如VISA 等银行卡组织一直存在“三方模式”还是“四方模式”的“路线之争”，第三方支付机构也存在是否有隐形“跨行转接清算”的争议。客观看，二者在某种程度上难以兼容，选择平台化的“开放性”，还是垂直化的金融控制“闭环”，也是许多支付清算组织“向左走、向右走”的难题。
三则，以欧美为代表，现代支付清算设施往往是自下而上发展起来，在复杂的监管约束下，民营化设施也成为主流。相比来看，我国是基于自上而下推动金融市场基础设施建设的路径，未来更面临新的权衡。其中，对于支付交易层面来看，应该在监管一致性前提下，继续推动各类支付机构的市场化发展，鼓励民营资本充分参与；对于清算结算环节来说，基于国情，在适度推动民营化的同时，仍需在新形势下探索国家自主可控的原则与模式。应该说，符合法律与国家政策、市场化运营、民营资本参与、减少行政规制，几者之间完全能够实现协调共存。
第五，真正推动支付行业转向扎实的金融科技驱动。金融稳定委员会（FSB）于2016年初对“金融科技”做出了初步定义，即“金融科技（FinTech）是指技术带来的金融创新，它能创造新的业务模式、应用、流程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响”。就全球来看，支付领域正是金融科技最具生命力的应用场景之一。对此，一是面临新技术时代的重要转折期，无论银行还是非银行支付机构，都要减少对制度红利和套利的“迷恋”，而真正把科技驱动作为支付服务创新的核心动力，强化金融科技的“正外部性”。二是消除“金融科技腾飞幻觉”，因为我们的支付工具创新虽然看似“眼花缭乱”、“赶英超美”，但是在基础技术研发、技术标准化等层面还有大量不足之处。三是金融科技可能使得金融与非金融的边界进一步模糊，但无论怎么，金融运行的底线不能突破，相应的穿透式、功能式支付监管体系也需完善。
第六，“三路并进”完善支付消费者保护机制。在2008 年金融危机之后，欧美金融监管进一步强调和突出金融消费者保护，以至于引起了金融业的许多争议。相比而言，我国的金融消费者保护刚刚起步，属于保护不足而非过度。对于支付消费者保护来说，考虑到其特殊性，更应该作为重中之重。对此，一是需要政府、监管部门完善消费者保护的法律依据、工作思路、方法与模式，使得违规者与机会主义者承担高额违规成本；二是需要协会等自律组织、社会组织等，共同致力于形成良好的行业氛围，使得各类侵犯消费者的行为、不同主体串谋的行为等都“无所遁形”，并且“人人喊打”；三是应该致力于提升支付消费者的专业知识与自我保护意识，使得支付领域的违规乃至诈骗行为，失去生存的土壤，因为随着新型支付手段的飞速发展，大量问题都是由于支付服务消费者不熟悉安全原则而遭受损失。
