有效构建非金融支付机构监管长效机制

 
         2010年，中国人民银行颁布了《非金融机构支付服务管理办法》，将从事支付服务的非金融机构纳入央行监管范畴。但由于配套管理制度尚不完善，支付机构逐利意识过强，内控机制薄弱，规范管理较差，人民银行系统内协调和跨系统合作缺乏有效经验等问题，基层人民银行在实际监管过程中难度较大。对此，人民银行无锡市中心支行（以下简称“无锡中支”）主动思考，积极作为，初步探索出一套较为有效的管理模式。
         一、实施“三管齐下”，确保监管效果
       （一）注重事前管理的针对性。通过及时向辖内支付机构传达总分行出台的新政策、新要求，确保各项政策切实落实到位。如总行出台备付金专项管理制度后，我行组织对已申领到支付业务许可证的三家法人机构进行了现场辅导，就其政策解读中的问题答疑解惑，督促其全面掌握、有效落实各项管理规定；通过梳理《支付业务风险提示》中所反映的问题，主动召开支付机构座谈会，结合其经营实际提示需重点关注环节，强化了监管效果。
        （二）强化事中管理的有效性。通过对部分机构进行现场走访、向其他监管机构了解有关情况、汇总市民群众的投诉举报信息等形式，关注各类广告、媒体，多渠道了解问题、深入分析支付机构在经营过程中存在的问题，从而对其业务经营情况开展持续监管；通过鼓励支付机构主动提供支付服务市场的最新情况与动向，结合自身实际积极出谋划策，为支付机构监管工作提供好的思路、内容和方法，实现监管机构与被监管机构的良性互动；通过有效开展现场检查，全面检查业务管理情况，纠正违规行为，强化支付机构的风险防控意识，树立依法合规经营的理念。
       （三）落实事后管理的持续性。我行通过持续跟踪支付机构问题整改落实情况，确保监管效果。以某支付机构为例，2012年9月，我行发现该机构存在超范围开展银行卡收单外包服务的情况后，立即召集该机构高管人员进行监管谈话，向其提出了限期整改的要求，此后我行通过市场监测、现场走访等多种形式，持续跟踪其整改落实情况，并在发现其存在整改未完全到位的情况下，于2013年3月再次召集该机构高管人员进行监管谈话，确保其整改工作切实落实到位，有效维护了央行监管权威。
二、构建“三重机制”，丰富监管手段
        （一）创新开展非现场监管。为全面、系统地分析支付机构总体经营情况和风险趋势，我行结合工作实际需求，探索建立了支付机构非现场监管和风险预警指标。该指标围绕安全性、规范性、成长性三方面设计指标，并通过支付机构各类数据、报表、自查报告以及人民银行日常监测等来源采集信息。上述指标有助于监管部门了解掌握支付机构的整体或局部风险，不仅有利于工作的持续性，而且提高了现场监管的效率，并可以使监管部门有针对性地采取监管政策，提高工作的精准度。
        （二）有效组织现场走访工作。在非现场监管的基础上，为了进一步深入了解支付机构的日常经营情况，我行建立了现场走访机制。走访人员通过听取经营情况通报、召开座谈、个别询问、实地查看等各种方式，对支付机构的业务开展、备付金管理、内控制度落实、财务管理等方面进行了解与核实，以深入了解和评估支付机构的经营理念、经营合规性以及经营风险状况，有效强化支付机构管理工作。
        （三）灵活运用监管谈话方式。监管谈话手段较之现场检查更为灵活、更易于为被监管机构所接受，如能灵活运用往往能够保证政策传导的效果。例如，2013年，我行对2家新获得支付业务许可的法人支付机构现场走访后对其开展监管谈话，以会议纪要的形式将谈话内容及整改要求予以明确，并由支付机构相关负责人签字确认。通过这种方式，一方面将走访中发现的问题形成书面记录，便于事后有案可查，以及将来实施现场检查时跟踪实际整改落实情况，另一方面由于监管谈话不同于执法检查，在保证监管效果的前提下更易于为被监管机构所接受。
三、落实“三个推进”，提升监管效能
        （一）推进分类监管。针对法人类非金融支付机构，全方位了解、掌握其制度建立、业务管理等方面的情况，加强对其政策传导和业务规范，特别是在待申领支付业务许可证期间，对其业务经营情况予以持续关注并进行政策宣传，确保监管的连续性；积极引导支付机构遵守各项业务管理规定，并根据业务范围确定业务高风险环节后，进行重点了解掌握，确保监管的高效性。对于未按要求设立机构违规开展业务的支付机构，组织通过同业自律形式加强监测与举报，并采用合理的方式进行清理整顿，确保监管的全面性。
        （二）推进联合监管。我行建立了与工商、公安、税务等部门的合作机制，就非金融支付机构管理在市场准入、规范经营、监管信息共享等监管事项形成共识，通过签署合作备忘录、开展联合执法整顿市场秩序等方式，打击非法从事支付业务行为，有效维护支付秩序。例如，针对某支付机构外包单位违规开展收单业务的情况，摸底调查到该外包机构不具备营业执照，并巧借工商局的行政管理职能，联合其经检支队取缔了这家单位，有效维护了无锡市支付服务市场秩序。
        （三）推进组合监管。结合非金融支付机构业务发展实际，灵活采取监管谈话、专业培训、现场辅导、专项检查等不同方式开展监管。如在辖内4家法人支付机构申领到支付业务许可证后，均立即对其进行现场业务辅导，在实地了解的基础上指导其规范操作，督促其全面掌握、有效落实各项管理规定，提高了监管的针对性和有效性；又如，充分关注媒体宣传，了解到辖内某支付机构存在违规开展业务的情况，主动对其进行监管谈话，宣讲政策，明确要求并责令改正，强化了监管效果，对支付机构形成了有力震慑。
下一步，我行将重点针对支付机构管理、支付机构外包服务管理等矛盾较为突出的领域，探索创新监管手段，以形成全方位、立体式、系统化的支付机构综合监管长效机制。